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对《国务院关于加快发展旅游业的意见》的政策解读

2015-12-16 09:05     
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《国务院关于加快发展旅游业的意见》12月1日正式发布。为便于全国旅游行业更好地理解《意见》中有关政策出台的背景和政策立意,现对《意见》中的重点政策进行现状分析、政策解析。      
  一、放宽旅游市场准入,打破行业、地区壁垒,简化审批手续,鼓励社会资本公平参与旅游业发展,鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。
  现状分析:放宽市场准入,鼓励各种资本进入市场是市场经济发展的大势所趋。就旅游行业而言,目前,从国家法律、法规和政策层面,并无明显的行业壁垒存在,但在操作层面,由于对法律、法规和政策的理解不同,加之保护本地区利益的需要,有些地方确实存在一些事实上的行业和地区壁垒。如有些地方规定非本行政区的旅游车辆不能进入本地区景区景点,或要求其交纳一定的额外费用方许进入;异地旅游企业进入本地区经营时,有些地方规定或在操作中执行一些高于本地企业的进入标准,实质性限制旅游企业的跨区域经营;在一些地区导游的异地带团还存在一定的障碍。这些问题多年来一直阻碍旅游业的发展,虽然在全行业的努力下有所改观,但问题仍不同程度地存在,须在今后工作中加大力度加以解决。
  政策解析:此条政策的立意,在于通过改革在国内形成统一的旅游大市场,从大局出发,调动社会各方面力量广泛参与到旅游业发展建设中。各地旅游部门须以改革的精神和勇气,重新梳理和审视本地区在消除行业、地区壁垒方面存在的问题,旅游部门能够解决的,要抓紧时间尽快解决;仅靠旅游部门不能解决的,要争取当地党委、政府的支持,积极协调有关部门予以解决。
  二、推进国有旅游企业改组改制,支持民营和中小旅游企业发展,支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组,培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团。
  现状分析:旅游企业是旅游市场发展和完善的基本载体和要素。虽然经过全行业的共同努力,旅游企业小、散、弱、差的局面近些年有了较大改观,但在旅游市场更趋市场化、国际化的今天,依然存在大型企业集团缺乏、国际竞争力不足的问题。中小旅游企业由于缺乏有力支持,面对激烈的市场竞争显得经营乏力,有些企业在恶性竞争的市场环境中难以立足。部分地方国有旅游企业的改组改制仍不彻底,不能具备完全走向市场独立生存的能力。这些问题随着旅游业的发展更加突出,给中国旅游业整体实力的加强,以及旅游市场的发展环境造成了负面影响,须在改革中予以着力推动。
  政策解析:此条政策的立意,在于全面推动各类旅游企业的做大做强,从而提高旅游企业的总体市场竞争力,进而提高旅游产业整体素质。政策充分考虑到旅游业产业链长、涉及面宽的特点,专门提出各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组,有利于推动形成一批有市场竞争力的大型旅游企业集团。各地须按照本条政策的要求,进一步推动国有旅游企业的改革改制,通过必要的扶持和引导,尽快把国有旅游企业推向市场;应加大对中小企业的扶持力度,加强监督和管理,对资质优良、经营业绩突出、市场潜力大的中小企业,要探索更多手段予以扶持。
  三、支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点,鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。
  现状分析:近年来,一些地方在保护和开发兼顾的前提下统筹各类资源,理顺管理体制机制,消除发展障碍,推动旅游资源一体化管理,为理顺旅游管理关系提供了宝贵的经验。但从全国范围看,这种实践范围仍然有限,在操作过程中仍遇到这样那样的问题,须进一步推动。近年来,按照中央关于加大改革力度的要求,部分地方开始进行旅游综合改革和专项改革试验,有些地方在社会经济综合改革过程中对旅游改革给予了较高的重视。国家旅游局十分关注这些改革和实践,并在职权范围内对一些改革进行了实质性的支持(如与商务部一起,为支持广东先行先试改革,把外资旅行社审批权下放至广东省旅游局)。总体来看,这些改革还处于探索中,需要进一步的实践检验和发展完善。
  政策解析:本条政策的立意,在于鼓励地方以更广阔的视野开展旅游业改革试验,从中总结经验,推进旅游产业整体改革步伐。进行旅游综合改革和专项改革的地区,应进一步大胆探索和实践,以更实际的举措推进改革实践;进行经济社会改革综合试点的地区,旅游部门应加强与党委、政府和相关部门的协调,将旅游改革的内容更多地纳入到综合改革中;有条件的地区应积极协调党委、政府和相关部门,推动旅游资源一体化管理,及时发现和解决工作推动中存在的问题。各地须加强与国家旅游局在改革方面的信息互通,及时提出在改革中遇到的问题和需要国家旅游局协调解决的问题,以利国家旅游局从更宏观的层面总体谋划,推动整个产业的改革和发展。
  四、旅游行政管理及相关部门要加快职能转变,把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去。五年内,各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩。
  现状分析:转变政府职能,更好地发挥政府在宏观调控方面的作用,把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去,是建设务实、高效政府的要求。目前,各行各业都面临着政府与协会脱钩的工作任务。旅游行业协会的改革已进行多年,但目前,协会的人员、财务关系与政府还有千丝万缕的联系,致使协会的相对独立性、自律功能和作为政府与市场间桥梁的作用得不到充分发挥。
  政策解析:此条政策的立意,在于通过把协会改革改制进行得更深入、更彻底,从而加快政府职能转变,实现建设务实、高效政府的要求。《意见》中对此提出量化的时间要求,是对旅游改革寄予的厚望,各地须按照这一要求,抓紧做出协会改革改制的具体方案和时间安排,按时完成任务。
  五、景区门票价格调整要提前半年向社会公布,所有旅游收费均应按规定向社会公示。
  现状分析:景区门票价格是影响游客做出出行选择的敏感因素之一,是游客作为消费者享有知情权的重要组成部分。旅游活动需要较长计划周期,以及游客与旅行社签订合同和合同执行不同步、间隔时间较长的特点,决定了景区门票价格必须相对稳定。目前,国家层面对于门票价格调整的公布及其公布时限,以及旅游收费向社会的公示均无十分明确的规定,各地做法不一。有些景区在旺季来临前突然提价,致使旅行社迫于经营压力,要求游客修改已经订立旅游合同的价格条款,由此引发的纠纷给旅行社业务的正常操作带来很大困扰,不同程度地影响了旅行社的声誉,更给游客的实际利益带来了损害。
  政策解析:本条政策的立意,在于通过对景区门票价格调整向社会公布设定具体时限,以及向社会公示旅游收费项目做出原则规定,以便更好地保护游客的知情权和旅游企业的切身利益。各地旅游部门须协同发展改革、价格部门,根据本条政策对于时限等方面的要求,及时制定具体措施和办法予以落实,并加强对公布和公示本身及其执行情况的监督。

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